街镇综合行政执法体制改革篇1
一、行政综合执法探索实践的简要回顾
行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。目前行政综合执法改革比较成型的主要集中在城市管理、文化市场管理领域，十以来各地在县域和乡镇（街道）综合执法探索实践也为改革积累了宝贵的经验。一是城市管理综合执法。1996年颁布的《行政处罚法》规定，“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。之后，各地纷纷开展了城市管理综合执法探索，实行相对集中行政处罚。2000年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》提出，“各地方要把进行相对集中行政处罚权试点的经验运用于市县机构改革，进一步理顺行政管理体制，坚决克服多头管理政出多门的弊端，切实促进政府职能转变”。自此，各地陆续将原来分属于城建、环保、规划、环卫、工商等部门执法职能和机构整合，组建相对独立的城市管理综合执法机构，城市管理综合执法在全国范围内推广开来。城市管理成为开展行政综合执法改革最早的领域，也是涉及面最广、暴露问题最多的领域。二是文化市场综合执法。2004年，中央下发《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，提出文化市场综合执法改革的基本思路，在部分省市先后开展文化市场综合执法试点。2009年在总结改革试点经验的基础上，、中央编办等5部门联合下发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，明确要求“副省级及以下城市开展文化市场综合执法改革，2010年底前基本完成文化市场综合执法机构的组建”。目前，各省基本完成了文化市场综合执法改革，采取设立文化市场综合执法机构或将文化主管部门直接整合的方式，将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权相对集中到一个部门。文化市场综合执法成为出台规范性文件最多、要求比较明确、贯彻比较彻底的一次改革实践。三是街镇综合执法。街镇综合执法是适应城市管理重心下沉、简政放权需要，根据街镇综合管理实际不断探索出来的。按照现行法律规定，除省、自治区、直辖市政府授权外，街镇不能作为行政处罚主体开展行政处罚，多采取委托执法、派驻执法和联合执法相结合的形式。在街镇建立综合执法平台，赋予其区域管辖范围内城市管理、公共卫生、安全生产、劳动保障等多项巡查权，及时发现和劝阻违规行为。遇到重大执法问题，依托部门派驻执法机构，以上级业务部门名义执法。
总体来看，现有的行政执法管理体制在实践中发挥了重要作用，执法任务交叉、分工过细、多头执法、无序执法的问题得到有效解决，但随着大部门制改革和综合执法改革的深入，也暴露出许多的新问题，尤其是市和市辖区在相同领域设立两级执法队伍，执法边界、监管责任不清的问题，严重影响着综合执法的效力。党的十八届四中全会提出“深化行政执法体制改革，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”的要求。山东省委《全面推进依法治省的意见》明确“整合、规范市县两级政府行政执法队伍，有条件的地方可实行市和市辖区只保留一个行政执法层级。推进执法重心向市县下移，重点充实和加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域的基层执法力量。抓好跨部门、跨行业综合执法试点工作，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”。由此可见，中央和省深化行政综合执法改革的政策和方向比较明确，推进行政综合执法改革势在必行。在深化改革的大背景下，各级编制部门必须找准制约改革的深层次问题，将上级政策与本地实际有机结合，理清思路、攻坚克难、破浪前行。
二、现行综合执法模式利弊分析
现行的行政综合执法多以地域为限，条块分割、上下对应明显。综合执法改革就是要打破固有区域、部门限制，合理分配各层级、各领域执法力量，通过再造执法组织架构，优化配置执法资源，实现执法效能最大化。结合各地改革实践，具体从纵横两方面分析。
（一）横向改革重点在于合理确定综合执法整合范围。根据综合执法范围不同，横向改革可分为部门间综合执法、部门内部综合执法两种。部门间综合执法也称跨部门综合执法，所跨部门一般为相近或相通的领域，部门内部综合执法整合多用于大部制改革中。
跨部门综合执法主要是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门转移给新的执法部门，实现部门间执法权的外部整合。这种改革模式优势体现在三个方面。一是有效解决了多头执法、重复执法的问题。济南市2003年撤销了城建、规划、房管、环卫、园林、人防等14支执法队伍，组建了城市管理执法支队，相对集中了城市管理领域300余项行政处罚权，从体制上解决了多头执法、重复执法的问题，提高了执法效率。二是强化对执法行为的监督制约。实行综合执法改革的部门，监督管理职责仍由各部门执行，这种“管”与“罚”分离的模式，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适度分离，强化了不同权力之间的监督和制约，改变了职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的运行体制，规范了行政权力运行。三是降低了政府行政成本。济南市城市管理执法整合过程中，将原有14支执法队伍编制326名压缩到200名，有效节约了政府行政成本。这种模式的弊端也比较明显，一是执法范围过宽，容易顾此失彼。各地城市管理行政处罚事项均在300项左右，且随着社会综合管理的逐步推进，执法的边界仍在不断延伸。执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出，迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均。二是缺乏刚性协作机制，难以形成合力。在日常行政执法中，综合执法部门通常需要有关职能部门的协作配合，往往被部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构又无力协调。执法机构与职能部门之间的信息不对称等因素也影响了执法效力。三是监管与执法边界不清。造成职能部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的局面，管理职责发挥缺乏有效抓手，管理弱化、以罚代管问题突出。
大部门内部综合执法是将改革涉及部门直接合并成一个，原分属于各部门的执法机构也顺势整合，通过整合执法主体实现执法权的相对集中。比较有代表性的就是文化综合执法。济南市将原文化局、广播电视局、新闻出版局等部门撤销，组建文化广电新闻出版局，将法律法规赋予的文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等行政执法职能整合到文化市场综合行政执法局。这种模式的优势主要体现在两方面：一是有利于推进执法公平。统一由一个部门监管，避免了多部门管理推诿扯皮而造成的监管漏洞和执法真空现象，基本实现执法标准、执法尺度统一。二是有利于提高效率。将原有执法力量物理整合，执法人员仍从事原行业执法，避免因跨领域、跨行业执法带来的知识储备不足、执法难度增加等问题。这种模式的弊端主要是人员身份划转障碍造成的改革不彻底。执法人员存在行政编制、参公事业编制、事业编制和聘用制四种情况，整合后，由于执法人员的编制性质不统一，导致部分执法职能难以实现有机整合，造成新的不平衡。
（二）纵向改革重点在于分别确定区与县综合执法整合方向。目前，各地相同领域普遍设有市、县（市）区两个执法层级。按照依法治省意见“有条件的市和市辖区只保留一个行政执法层级，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”的要求，区县综合执法改革方向和侧重点各有不同。
市、市辖区两级执法机构各为执法主体，且执法区域重叠，不可避免地造成政出多门、多头执法、重复执法的局面。市辖区的执法队伍往往处于“打下手”、“当配角”的位置，被动应付，造成人财物资源的浪费。从长远来看，减少执法层级是大势所趋。但是保留市级还是区级执法队伍各有利弊。保留区级执法队伍，优势主要体现在区域性上。即，属地管理责任和同级政府部门间协作配合方面。一是快速执法能力较强。区一级执法队伍，执法的范围相对较小，发现问题处理较为及时，执法效率较高。二是便于部门间协作配合。由于属地管理责任明确，遇到执法重点、难点问题时，可由当地政府出面协调相关部门配合，采取联合执法、集中协作等多种方式，形成多方参与、齐抓共管的联动机制。弊端主要体现在：一是各自为政，执法标准不统一。不同区域对执法政策的理解不一致，可能带来执法的自由裁量权和随意性，造成执法不公正。二是层级较低，影响执法效力。区级执法机构层级地位较低，无力协调上级政府相关部门的问题时有发生，直接影响执法效力。反之，保留市级执法队伍优势主要体现在全市协作与统筹方面。对于城市管理中跨区域联合执法，市级执法机构可以建立协调配合机制；对于区与区之间搭界的监管盲点，可根据各区执法力量和目前承担执法任务情况，合理分配任务，有效解决执法边界不清、执法力量不足、区域界限不明确而造成的推诿扯皮行为；对于重大综合案件联合执法，也可以迅速集中工作力量，部门联动、上下协作，在全市范围内形成综合执法合力。但执法重点偏重一些重大问题，对于一些小问题可能出现不重视、执法不到位的情况。
县级综合执法改革的关键，是建立权责一致、有效衔接的县、街镇两级综合管理和综合执法体制，通过划分执法权限、明确执法边界，形成工作合力。从改革实践来看，由于地方政府管理权限不同，县域综合执法形式比较多样。一是胶州模式。将市直部门承担的城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理、文化管理、畜牧兽医等八个领域行政执法权整合，成立综合行政执法局；整合部门派驻街镇的城管中队、安监办、土地所等执法机构，成立综合执法中队，实行市综合行政执法局、街镇双重管理体制，以街镇管理为主体制，实现人、财、物实质性整合。二是天津模式。根据行政处罚法“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”规定，作为直辖市，天津市出台了《街道综合执法暂行办法》，将城市管理、环境保护、房屋安全、公安消防等50类321项行政执法权赋予乡镇政府（街道办事处），将部门综合执法机构的骨干力量充实到街镇执法机构，并配套出台了《推进街镇综合执法实施意见》，合理划分市直执法机构与街镇管理区域和执法权限，彻底解决了镇街无执法权限的问题。此外，有些地方以街镇综合执法为突破口，分步推进县域综合执法工作，进行了积极探索。如，章丘市刁镇作为山东省经济发达镇管理体制改革试点，将市直部门安监、文化、林业、安全生产、劳动就业等部分行政处罚权下放到镇政府，采取“委权执法”与“派驻执法”相结合方式，与部门派驻机构共同实行综合执法。再如，商河县在乡镇设立综合执法平台，开展林业、国土、农业、市场监管、水务、食药等日常执法巡查，及时将信息反馈相关执法机构，通过建立健全监督考核机制，形成综合执法合力。总体来讲，县域综合执法尚处于探索阶段，县域执法综合程度与地方政府管理权限紧密相关，除省、自治区、直辖市政府明确授权外，街镇无法作为执法主体行使行政处罚权及承担相应法律责任，无法实现真正意义上的权责统一，这也是县域综合执法推进的重要制约因素。
三、行政综合执法路径选择
实践表明，综合执法改革能够适应经济社会发展和社会综合治理需求，符合改革发展方向。推进综合执法不能眉毛胡子一把抓，需将综合执法改革放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，统筹谋划，纵横同步，点面结合，有序推进。
（一）从横向上由“小”及“大”分步推进综合行政执法。综合执法不是一揽子执法，不能一步到位、面面俱到。应与行政管理体制改革、大部制改革有机结合，分领域分行业先行试点，逐步推开。先行试点执法整合领域大致应满足三个条件：一是涉及范围不广。如文化管理领域的综合执法，整合文化、新闻出版、版权、文物、广播影视、音像制品等行政处罚权，而文化、文物、出版物、美术市场一般比较集中，规模不大，执法领域相似度较高，难度不大，涉及面不宽。二是专业性不强。确定综合执法的整合范围要充分考虑能否有效运行，对于一些执法专业程度较强的、专属执法权不能盲目整合。应先行考虑一些执法过程便于操作的，对专业技术要求不高的，如旅游执法。三是关联程度较高。执法领域相似性较高，执法环节尽量处在同一生产链条可实现生产全过程无缝监管，有效避免重复执法、多头执法，提高执法效力。如，在市场监管领域，将工商、质监、食药等执法整合，再如，在农业领域，推进农产品、农业投入品、畜产品、水产品、植物检疫、农业机械安全等综合执法。
（二）从纵向上“收”“放”结合分领域推进综合行政执法。对市和市辖区行政执法改革来讲，“推进执法重心下移、减少执法层级”并不是把市级全部行政执法权限下放，应充分考虑各领域特点做好“收”“放”结合文章，分而治之。对于需全市范围内统筹推动、区域间协调任务较重或区级执法机构无法协调的以及区级无相关管理权限的交通、规划、国土、建设等领域，应按照全市一盘棋的思路“收上来”。对于食品药品、安全生产、文化旅游、劳动保障、工商质监、公共卫生、商务流通、价格监督、节能降耗、粮食保障、人口计生等领域，应按照能放尽放的原则“放到位”。在下放权限时，还要充分考虑事项所在执法链条的整体性，避免因同种类型执法权限“收”“放”不一致，变相增加执法协调的难度。当然，综合执法改革不能搞“一刀切”，作为过渡，部分执法仍可能需保留市、区两个层级。对已经推行综合执法的机构，如城管执法机构；对市、市辖区政府属地监管责任较为明确的，如环保执法，一段时间内要合理确定市、区两级的职责边界，同时保留两级执法。
（三）从层级上注重“点”“面”兼顾配套推进综合执法改革。综合执法涉及多个层级、多个部门，改革过程中，既要抓住综合执法这一个改革“点”，又要注重将综合执法改革融入经济社会发展大局去整体谋划，统筹推进。需建立强有力的配套协作机制，通过明确划定各级各部门执法权限和范围、健全层级之间、部门之间协作配合机制、合理配备综合执法力量、强化财政支持保障等配套改革政策。以街镇行政执法改革为例，省级着重完善街镇综合执法的管理办法和优惠政策，由上到下整体推动；市级明确部门间协作配合机制，将综合执法骨干力量充实到基层，并做好现有综合执法人员的培训工作；县级既要做好街镇综合执法机构跟踪考评，又要强化对部门协作配合的监督，确保县域范围内形成综合执法合力，保障各项改革政策落地。只有统筹谋划、“点”“面”整体推进，综合执法改革才有生命力。
（四）从政策上敢“破”敢“立”保障执法人员同城同岗同待遇。以济南市为例，全市执法人员6249名，其中行政人员360名，事业人员4605名（含参照公务员管理事业人员1515名），编外聘用人员1014名（主要是协作执法）。同城同岗不同工不同酬是阻碍行政执法体制改革的重要因素。一方面，人员无法流动造成改革不彻底。有的职能部门的执法权划转综合执法机构后，由于执法人员身份问题无法划转，造成新的职责交叉和多头执法。另一方面，同工不同酬容易造成执法队伍“机关化、贵族化”。济南市编外聘用行政执法人员占执法总人数的16%，这些人员工资待遇有的不到编内人员的一半。推进综合执法关键还是要破除现行人事管理体制，明确一线执法力量占编比例，严把执法人员资质，畅通人员划转、身份过渡机制，完善岗位绩效工资待遇。只有解决了身份和待遇问题，确保同城同岗同待遇，实现执法队伍本身的公平公正，才能树牢执法根基，推进执法工作公平公正。
（五）从机制上“硬”化协作考核指标形成“刚”性制约。在现行管罚分离的管理体制下，执法机构与主管部门之间，执法机构之间存在千丝万缕的联系，执法机构协调相关部门难度较大。提高执法效力还应从健全完善公务协作制度着手，强化监督制约。一是研究出台行政执法配合考核办法。将配合执法作为职能部门的重要任务列入全市综合考评，作为部门评先创优的有效参数，硬化量化考核标准，形成约束机制。二是健全公务协作制度。建立信息共享、协作配合、联合执法等一系列公务协作制度，形成公务协作规范。三是强化属地化管理责任。结合行政审批制度改革、建立权责清单制度，形成权责一致、主体明晰、责任明确的属地管理体制，倒逼地方政府广泛调动资源参与到行政执法活动中来，积极探索推进联合执法、协作执法等多种形式执法，为综合执法改革创造良好环境。本文第一作者系济南市编办副主任E：FQJ
街镇综合行政执法体制改革篇2
根据《市委办公室、市政府办公室印发〈关于贯彻落实鲁办发〔2015〕54号文件全面推进综合行政执法体制改革的意见〉的通知》（X办发〔2016〕24号）和《XX市人民政府办公室关于XX区综合行政执法体制改革方案的批复》（X政办字〔2017〕66号）精神，为进一步创新和完善行政执法体制机制，加快法治政府建设，XX区积极谋划，统筹推进，稳步实施，以跨部门、跨领域综合行政执法和专业领域综合行政执法改革为主要内容，推进执法机构整合和执法重心下移，努力构建“综合执法+专业执法+区域执法平台”的全覆盖执法新体制，全面完成了综合行政执法体制改革各项工作任务。现将我区工作情况总结汇报如下：
一、改革推进情况
（一）超前谋划，充分调研，制定完善改革方案。2016年3月份，积极派员赴青岛市黄岛区学习考察改革试点工作，认真参照垦利、滕州、博兴等先进县区做法，主动加强同上级部门的联系沟通，多次组织人员对全区行政执法机构进行摸底调研，对潜在的问题提前予以分析研判，于9月份研究起草了《滨州市XX区综合行政执法体制改革方案》（草案）。在书面征求相关部门意见进行修订完善的基础上，11月份，经区政府第17次常务会议研究，正式向市政府报送了《XX区人民政府关于呈报滨州市沾化区综合行政执法体制改革方案的请示》（X政字〔2016〕141号）。《方案》的制定为全面推开综合行政执法体制改革打下了坚实的基础。
（二）事实求是，加压奋进，调整提高改革标准。2017年改革方案获批后，及时印发《关于建立XX区综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度的通知》（X政办字〔2017〕100号），建立了以区长为总召集人、分管领导担任召集人，涉及改革相关部门主要负责人为成员的联席会议制度，着手研究制定全区综合行政执法体制改革工作实施意见。连续召开3次部门联席会议，对如何确定综合行政执法具体范围等问题进行及时研究。多次派员到涉改部门开展更加深入细致的调研，认真听取部门对综合行政执法体制改革工作的意见建议，就机构组建、人员编制划转等事项进行深入交流探讨。结合上级改革精神和我区工作实际，根据事实求是、自我加压的原则，决定调整扩大我区跨部门、跨领域综合行政执法范围，对我区改革目标进行再调整再提高，将油区管理、劳动保障领域执法纳入跨部门、跨领域综合执法，将海洋渔业领域执法纳入专业领域执法，使专业领域执法队伍达到7支，在全区范围内减少了4支执法队伍。8月7日、8月26日，先后召开了区编委会、区常委会，达成全面改革共识，研究通过并印发了《XX区综合行政执法体制改革工作实施意见》（沾办发〔2017〕21号）和《XX区综合行政执法体制改革工作进度表》，明确任务、倒排工期，全面推进综合行政执法体制改革工作。
（三）统筹协调，整合划转，全面完成改革任务。
一是合理确定综合行政执法范围。一方面，将城市管理、环境保护（噪音、大气方面）、食品安全（未取得食品卫生许可证或伪造卫生许可证，以及未取得健康证明而从事街头饮食摊档经营行为）、市场监管（公共场所无照商贩、违反规定随意摆摊设点行为）、公安交通（侵占道路方面）、住房和城乡建设（含物业管理方面，规划管理涉及资质管理的除外）、国土资源、农业（含农业机械、畜牧）、人力资源和社会保障、油区管理等领域的全部或部分行政执法权纳入跨部门、跨领域综合执法范围；另一方面，将市场监管、食品药品、交通运输、公共卫生（计划生育）、安生生产、海洋与渔业、文化市场等7个领域的行政执法权纳入专业领域综合行政执法，每个领域均只保留一支执法队伍，全面构建完成了“7+1”执法模式。
二是及时组建跨部门、跨领域综合行政执法机构。印发了《关于设立中共滨州市XX区综合行政执法局党组的通知》（沾委〔2017〕96 号）、《XX区人民政府关于组建滨州市沾化区综合行政执法局的通知》（X政字〔2017〕80号），在原城市管理行政执法局的基础上，组建区综合行政执法局。今年9月25日，区综合行政执法局正式挂牌成立。同时印发了《关于区城市管理监察大队更名等机构编制事项的通知》（X编〔2017〕41号），整合区城市管理监察大队、区国土资源局执法监察大队、区农业综合执法大队、区劳动保障监察大队4个事业单位执法职能和人员编制，组建区综合行政执法大队（挂区城市管理监察大队的牌子），下设1个直属中队和11个派驻乡镇（街道）执法中队，核定事业编制48名。今年11月24日，经区委常委（扩大）会议研究通过，区综合行政执法局和综合行政执法大队领导班子全部配备到位，全面完成跨部门、跨领域综合执法机构组建工作，初步构建起综合行政执法新体制。
三是归并调整专业领域综合执法机构。将市场监管、食品药品、交通运输、公共卫生（计划生育）、安生生产、海洋与渔业、文化市场等7个专业领域的行政执法队伍进行归并整合，每个领域均只保留一支执法队伍，共撤销机构6个，更名4个，调剂使用编制21名。调整后，全区内只存在7支队伍，分别是区市场监督管理综合执法大队、区卫生计生综合监督行政执法大队、区交通运输执法监察大队、区海洋与渔业执法监察大队、区食品药品稽查大队、区安全生产监察大队、区文化市场综合执法局。对未纳入跨部门、跨领域综合行政执法和专业领域综合行政执法的部门（单位），主要是执法频率低、任务轻、内容相对单一的，如教育、财政、科技等部门，相关执法职责集中由部门或一个内设机构统一承担，不再另设具有独立法人资格的执法队伍。
四是全面建成乡镇（街道）综合执法平台。按照相对集中、重心下移、城乡覆盖的要求，今年8月份，印发了《关于设立乡镇（街道、海防）综合执法办公室的通知》（X编〔2017〕23号），按照撤一建一的原则，在全区12个乡镇（街道、海防）均设立综合执法办公室，为党政工作机构，各核定行政编制5名，主任由乡镇（街道、海防）分管领导兼任，另配备1名副科级副主任。同时将各乡镇（街道、海防）社会事务办公室、经济发展办公室由独立设置整合为社会事务与经济发展办公室。9月份，各乡镇（街道、海防）综合执法办公室完成挂牌工作，11月24日，经区委常委（扩大）会议研究通过，领导班子全部配备到位，综合执法平台全面建成运转。综合执法办公室作为乡镇（街道、海防）综合执法平台，与派驻的执法中队联合办公，统筹辖区内派驻机构和基层执法力量。为确保执法力量下移，区综合执法大队12个下设中队核定编制38名，同时，市场监管、食品药品、安全生产、环境保护等部门的执法队伍基本达到80%以上的执法人员下沉到基层一线，实现网格化、立体式监管，有效解决基层“看到管不到”的问题。
五是率先完成相对集中处罚权审核报送。今年7月份，结合部门权力清单，对纳入跨部门、跨领域综合行政执法范围的行政处罚和行政强制事项进行梳理，共梳理出拟划转的行政处罚和行政强制事项604项。9月份，完成合法性审查，按程序向市政府报送了《XX区人民政府关于XX区开展相对集中处罚权工作的请示》（X政发〔2017〕21号）。同时，根据省、市《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》最新要求和市政府批办件 950号精神，进一步区分十个领域的相对集中处罚权，制定完善《区综合行政执法局集中行使行政处罚权报批工作方案》及相关文件材料。 10月份，区政府召开第 9 次常务会议，研究通过工作方案并形成会议纪要，按程序向市政府报送了相对集中处罚权备案和请示材料。
六是顺利完成人员划转工作。一方面，印发了《关于统计行政执法机构（队伍）情况的通知》，进一步对纳入跨部门、跨领域的执法人员情况进行摸底排查，经初步汇总，涉及区国土资源局、区农业局等5个单位共计23人（在编9人，借调10人，编外4人）；另一方面，会同相关部门制定了《XX区综合行政执法体制改革人员划转方案（草案）》，明确人员划转的工作原则、划转办法和步骤以及人员管理等内容，并与涉及人员划转的部门进行沟通，征求人员划转意见。同时，根据人员划转工作需要，制定了《全区综合行政执法体制改革编制划转交接表》和《全区综合行政执法体制改革人员划转表》。全市综合行政执法体制改革工作现场推进会召开后，参照其他县区做法，对《沾化区综合行政执法体制改革人员划转方案》部分内容进行了修订，按照人随事走、以人为本的原则，结合编制实名制、人员岗位、年龄、职务层级等因素，对涉及改革部门（单位）的执法队伍随其承担的职能和人员承担的执法内容确定人员划转数量，并及时细化了人员划转办法和划转步骤。11月上旬，经区委常委（扩大）会议研究通过，按照人随事走、以人为本和个人自愿的原则，经组织谈话并征求单位党组意见，全面完成综合执法局、综合执法大队的人员划转工作。
二、取得的成效
（一）解决了执法力量分散的问题，实现行政执法的全覆盖。改革前，国土、农业、人力资源社会保障等领域的专业执法力量相对不足，面对面广量大的执法任务，人员力量往往难以及时有效覆盖。改革后，全区行政执法队伍由12支减为9支，科级领导职数减少了3名，股级领导职数减少了11名，在不增加编制总量的同时调整使用编制88名，全面形成以区级综合行政执法局为龙头，执法大队和派驻执法中队以及专业领域执法队伍为主要执法力量、乡镇（街道）综合执法办公室为综合执法平台的执法新体系，执法盲区和力量不足的问题得到了有效解决。今年以来，区综合执法局多次组织开展露天烧烤、占道经营、大车进城、乱停乱放等专项整治，对流动摊贩、乱贴乱挂等违法行为进行治理，共查处露天烧烤39家，取缔占道经营（店外经营）900余次，查处违法车辆270余辆次，实现全区综合行政执法的无缝隙全覆盖。
街镇综合行政执法体制改革篇3
一、主要做法
（一）加强顶层设计，明确职责定位。乡镇政府在我国五级管理体制中地位特殊，概括来讲，它具备服务前沿、管理首站和执法一线的特征。围绕上述职责定位，东营市在深化改革中加强顶层设计，明确工作重点。一是突出“便民性”。在推动试点强镇行政管理体制改革中，要求大王镇及其他9个市级试点强镇整合优化服务资源，将审批窗口统一入驻便民服务大厅，实现了“一站式”服务。二是体现“规范化”。结合行政审批制度改革，在全省较早编制完成了乡镇（街道）“权责清单”，进一步规范基层权力运行，厘清县乡职责边界，初步转变了乡镇政府“权责不对等”“有责无权”的现状。三是强化“管控力”。根据新形势下基层安全生产、环境保护监管的需要，在乡镇机构改革中，重点加强相关领域监管和执法力量，推进综合执法平台建设，有力提高了基层安全监管水平。
（二）理顺县乡关系，形成管理合力。一是下放县级管理权限。根据试点强镇行政管理体制改革有关要求，组织县区通过委托、授权和服务前移等方式，集中下放了一批基层建设发展亟需的管理权限。截至目前，东营市5个县区共下放试点强镇县级管理权限1100多项。二是加强派驻机构管理。按照2010年乡镇机构改革精神，进一步完善了乡镇与派驻机构相互支持、协调配合的工作机制。对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主，其主要负责人的任免需事先征得乡镇党委同意。三是完善一线执法配合。结合综合行政执法体制改革，各县区在组建综合性执法队伍的基础上，统一向乡镇派驻了执法中队。乡镇综合执法办公室作为基层执法平台，负责统一协调调度区域内执法力量，与派驻执法中队进行联合执法，切实加强了基层管控合力。
（三）优化组织结构，提高运行效率。一是规范机构设置。根据乡镇机构改革有关要求，对乡镇党政工作机构、事业单位设置进行了统一规范，有效改变了“七站八所”的混乱格局，乡镇机构设置更为精干高效。根据基层管理服务实际，对乡镇党委、政府工作机构进行综合设置，部分乡镇（街道）与省级经济开发^实行“镇区一体”管理模式，切实减少了管理层级，提高了服务效率。二是科学核定编制。按照省定标准，综合考虑乡镇总人口、财政总收入、行政区域面积等因素，在对乡镇进行分类的基础上，科学核定了人员编制和领导职数。三是完善职能配置。结合新型城镇化建设和基层经济社会发展需要，进一步加强了乡镇人大、政协工作力量，完善了建设工程质量、道路交通安全等监管职责，乡镇政府职能配置更为科学合理。
二、存在问题
通过上述改革，乡镇政府职责定位更为清晰，机构设置更为科学，管理服务更为高效。但改革成效并不能掩盖基层存在的矛盾和问题，通过近几年的改革实践，目前乡镇行政管理体制主要存在以下几方面问题：
（一）职责定位与功能发挥不相符。一是服务型“小政府”定位与基层发展实际存在偏差。从管理理念上来讲，打造服务型小政府，符合基层行政管理体制的改革方向。但目前对东营市大部分乡镇来讲，人口分布、社会结构以及城镇化水平暂未发展到一定水平，农村人口迁移、社会结构变化和城镇化快速推进带来的矛盾和问题，与基层加快经济发展、保护生态环境、维持社会稳定等任务交织在一起，构成了乡镇一级政府面对的普遍格局。在此情况下，如果忽略基层对“管控力”的需要，简单用先进国家或地区的“扁平化”“小政府”模式设计乡镇管理机构，难免会出现“小马拉大车”的现象。二是街道办事处职责定位不清晰。虽然乡镇政府与街道办事处同处社会管理服务的基础层级，但从本质上来讲，两者应有不同的职责定位。乡镇政府应侧重于服务“三农”建设和推进区域化小城市发展，街道办事处则更应侧重于城市生活环境管理和社区公共服务提供；与之相对，乡镇、街道的管理机构就应该体现出各自的职能特色。当然，有些刚刚由乡镇调整为街道的地区，其管理机构可暂参照乡镇政府进行职责定位。但从长远来看，根据管理服务的环境和对象不同，对乡镇政府和街道办事处职责、机构进行区别定位、科学设置，更有利于基层经济社会的发展。
（二）机构设置与实际运行不相符。一是工作开展不按机构设置运行。前期改革我们对乡镇党政工作机构、事业单位进行了优化调整，如果从规范机构设置、整合管理资源角度来看，改革是非常必要的，而且也取得了一定成效。但在实际工作运行中，这种多条块的整合却存在一定问题，例如乡镇一个党政办公室往往要根据工作需要加挂应急管理办公室、人大办公室、政协委员联络室等3-4块牌子，这样的设置虽然将职责整合到了一个机构，但相关工作开展却还是相对独立的；如此一来，“大部门”式的设置反而不利于实际工作的开展，部分乡镇为了便于工作，仍然按照先前“七站八所”式进行分工和工作，现行机构设置实际上成了摆设。二是机构设置缺乏弹性。乡镇政府机构改革实行的限额管理虽然也为基层预留了一定空间，但4-5个机构限额相对一个行政层级来讲，确实非常有限。这导致了很多对基层经济社会发展非常重要的职能无法体现在机构设置上，例如，碍于机构个数限制，很多经济发达、企业较多的乡镇无法设置专门的人力资源管理部门，这为基层经济发展和企业服务带来了诸多不便。
（三）人员编制与管理任务不相符。一是总量不足。从减少管理层级、推行社会自治角度来讲，为乡镇核定少而精的编制是合理的。但从当前基层管理的实际来看，受历史和社会发展阶段的影响，精细化、点对点服务可能更加符合广大农民和群众的习惯；加之，目前扶贫、应急、拆迁、维稳等工作，更是需要大量人员力量深入一线、走村入户；但从目前的情况来看，乡镇的人员编制仍是7年前机构改革时根据当时的经济社会情况核定的，这些编制除去领导职数占用的，分到各口的多则十几个、少则几个，根本无法满足实际工作需要。二是结构性缺编。随着新型城镇化建设的不断深入，人民群众对基层政府的要求逐渐从解决温饱、提高收入向服务高效、环境优美以及治安有序等转变，乡镇政府面临的监管压力越来越大。虽然，我们在环保体制改革、综合行政执法体制改革中也试图通过派驻或划片执法的形式解决这一问题，但总的来讲效果不够理想。例如安全生产领域，广饶县大王镇拥有驻地企业近300家，这么大的监管基数，仅靠派驻执法难以满足需求；然而，目前乡镇的行政编制十分紧缺，不得已使用的大量事业和临时人员，又没有合法身份和执法资质，这为基层安全监管带来了很多问题，同时也埋下了不少隐患。
（四）下放权限与实际需求不相符。一是存在选择性放权问题。近年来，按照扩权强镇和行政审批制度改革等工作要求，各县区通过委托、授权等方式，确实下放了不少权限。但目前来看，由于基层政府话语权不足，在下放权限过程中，个别县区直部门存在选择性放权问题。例如，部分县区将“境外投资项目的初审”“总投资5000万美元及以下的鼓励类、允许类外商投资企业的设立、增资、合同章程及其变更事项的初审权”等权限下放到乡镇，这些权限在县区直层面也很少被使用，放到基层实际上就成为了“僵尸权限”；相对而言，乡镇建设发展亟需的城市管理、安全监管、规划建设方面的权限却没有得到及时下放，这一定程度上影响了扩权强镇的效果。二是存在放权不放人问题。乡镇对部分管理权限有需求，同时也对权限行使的各类人才有需求。但在实际放权过程中，部分县区直部门却出现了“甩包袱”现象，将那些责多利少、程序繁杂的事项下放给基层，下放权限的同时又不下放人员，这不仅导致了乡镇人员编制更为紧张，而且也使原本设计规范的程序增添了环节，为基层群众办事带来了麻烦。
三、几点建议
（一）放宽机构设置限额，探索推行N+X模式。综合考虑乡镇发展阶段的差异和管理服务职能的不断扩大，建议：适当放宽乡镇党政工作机构设置限额，探索实施必设机构（N）+特色机构（X）模式，赋予地方更多管理自，以满足基层经济社会发展需要。
（二）重新核定人员编制，满足事业发展需求。随着新型城镇化和“三农”建设的深入推进，乡镇政府的管理内容、服务对象和工作重点均发生了较大变化，建议：根据基层发展实际，按照中央深入推进经济发达镇行政管理体制改革的最新精神，调整优化指标体系，重新核定乡镇人员编制，进一步优化基层编制资源配置。
（三）扩大下放权限范围，提高基层服务水平。根据行政审批制度改革和推动政府职能转变有关要求，为进一步满足乡镇发展需求，建议：一是在前期扩权强镇试点工作的基础上，将县级管理权限下放的范围扩大到一般乡镇，进而从面上p少管理层级、优化审批服务。二是选择部分经济、人口达到一定规模的重点镇推行“镇级市”试点，从省级层面依法直接赋予重点镇部分行政审批和执法权限，切实提高乡镇政府的管理服务水平。
（四）加强执法能力建设，营造良好发展环境。作为基础管理层级，乡镇政府直接面对人民群众生产生活一线，加强基层执法能力建设是发展趋势，建议：一是根据乡镇安全生产、环境保护、食药监管等重点领域工作需要，下达一部分专项编制，用于解决基层执法力量不足问题。二是省级层面完善制度安排，加强对乡镇执法人员的统一培训，切实提高基层执法人员的能力和素质。
作者单位：东营市编办
街镇综合行政执法体制改革篇4
关键词：江苏；城市管理；综合行政执法；体制改革
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.017
党的十八届三中全会明确指出，要“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，为城市管理综合行政执法改革进一步指明了方向。近年来，江苏认真贯彻落实中央决策部署，积极探索城市管理领域综合行政执法体制改革，取得了积极进展。
一、坚持问题倒逼，找准改革方向
为摸清底数、找准问题，江苏省政府组织对13个省辖市、97个县（市、区）进行了系统调研，专门开发建立了“全省行政执法权力事项和执法队伍数据库”。通过调研分析，发现主要存在以下问题：
一是机构名称杂乱。省辖市中，苏州市为市容市政管理局挂城市管理行政执法局牌子，其他均为城市管理局挂城市管理行政执法局牌子；各县（市）中，响水、建湖2个县为规划和城市管理局，其他均为城市管理局。机构名称的杂乱，既不利于规范管理，也影响了社会对城管机构的感性认知。
二是多层重复执法。通过调查了解，各地在城市管理领域普遍存在市设支队、县（市、区）设大队的情况。同一座城市，市、区、街道之间也存在多层重复执法，市设支队、区设大队、街道设中队的现象，既造成行政资源浪费，又容易导致推诿扯皮，影响了执法质效。
三是基层力量薄弱。全省市、县、区110支城管执法队伍共有人员编制12 969名，平均每支队伍118名，总量不小但分工太杂，基层力量仍显薄弱。以连云港市为例，市区常住人口510万人，城管执法人员编制643名，实有461名，平均每万人城管执法人员仅0.9人，尚不足1人。随着城市面积不断扩大、人口不断增多，编制不足现象更为突出。
针对上述问题，江苏加强系统谋划，着力构建集约、扁平、高效的执法体系，确定改革总体目标为：
一是在纵向上按照属地管理原则，理顺各层级执法职责，建立适合地方特点的执法职责体系，解决多层执法的问题。省级主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法组织协调等工作，一般不设专门执法队伍。执法职责主要由市县两级政府承担。市或区选择一级承担执法职责并设立综合执法队伍。统筹县（市、区）和乡镇的执法职责，经济发达镇、经济开发区探索综合执法，其他乡镇侧重承担配合协助执法职责。
二是在横向上按照整合、综合的原则，整合相近相似的执法职责资源，综合设置执法队伍，解决多头执法问题。
三是在资源配置上按照重心下移、力量下沉的要求，推动执法力量向基层倾斜，解决基层执法力量不足和“看不见的管得着、看得见的管不着”的问题。
二、坚持分类推进，突出改革重点
2015年3月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在包括江苏省在内的22个省（自治区、直辖市）138个城市11个领域开展综合行政执法体制改革试点。江苏积极推进改革工作，2015年9月，印发实施意见，明确在无锡市、南通市、盐城市、沭阳县开展城市管理领域综合行政执法改革试点，分两种类型推进：
一是跨部门综合。南京、常州、南通等16个试点市县在城市管理、商务、旅游园林等领域探索实行跨部门综合执法，实现“一个领域一支队伍”。如皋市通过跨部门综合，将原有的26支执法队伍整合为城市管理、环境保护、交通运输、农林水利、社会事业、市场监管等6支综合执法队伍。
二是区域内综合。在全省20个经济发达镇和部分街道、开发园区，以城管执法机构为主体探索“一个区域一支队伍”。昆山市张浦镇综合行政执法局通过“确认+交办”的放权模式，已集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚啵并与市场监管局张浦分局实现了一体化管理，实现“一个乡镇一支队伍”。南通市崇川区在钟秀街道组建综合执法局，统一管理区属部门下沉到街道的执法队伍和人员，以区政府名义开展执法，实现“一个街道一支队伍”。苏州市工业园区在整合原城市管理局、安监局的基础上组建了综合行政执法局，统一行使城市管理、安全生产、园林绿化、规划建设、国土资源、渔政水政等领域的1467项行政处罚权和42项其他权力，有80.9%的人员在一线执法，实现“一个园区一支队伍”。
通过改革试点，取得了初步成效，主要有以下几点：
一是理顺了执法体制，改善了执法架构。2015年3月，经省编办批准，江苏省住房和城乡建设厅在全国率先正式组建了省住房和城乡建设厅城市管理局，成为指导、协调和监督全省城市管理行政执法工作的机构。目前，全省已有12个省辖市和部分县（市）成立了由市长挂帅的城市管理委员会，高位协调的工作机制初步建立。同时，健全“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推进管理中心下移，进一步理清并逐步规范区、街、社区城市管理的职责和工作模式。
二是整合了执法队伍，集聚了执法力量。通过整合归并执法队伍，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或相应精简，多数地方执法人员总数减少了20%，从源头上减少了过去执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
三是划转了执法权限，提升了执法效能。经国务院法制办或者省政府批准，目前江苏超过90%的城管执法部门承担市容环卫、工商无证占道、市政公用、规划违建、园林绿化等执法职能，约60%的城管执法部门承担公安交警和环保噪音扬尘部分执法职能。另外，部分城管执法部门拓展到建筑业施工、河道管理、房地产拆迁、洗车擦车、公共卫生、物业管理、宠物养犬、违法捕鱼、交通运输、人防、国土违建等领域。通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战，甚至推诿扯皮的现象，执法力度大为增强，执法效能显著提高。
三、坚持系统谋划，激发改革动力
深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作是一项战略性、全局性、系统性工程，需要立足全面和统筹实施。通过前期的改革试点和探索实践，主要有以下几点启示。
（一）确立法律地位是推进城管综合执法的根本前提
长期以来，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位备受质疑。通过探索实践，北京、上海、广州等省市在城管地方立法方面已经积累了丰富的经验，城市管理全国统一立法的条件基本成熟。尽管一部统一立法并不能彻底解决城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一立法则会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。因此，制定全国统一的行政法规或法律，确立城管执法的法律地位是推进城市管理综合行政执法的根本前提。通过立法，有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位，以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题，为推进城市管理综合行政执法提供有力的法律支撑。
（二）理顺管理体制是推进城管综合执法的当务之急
针对存在问题，感到必须合理确定城管部门各层级职责分工，理顺管理体制，推进“扁平化”执法模式。市级城市管理部门，主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。市或区选择一级承担执法职责，市辖区能够承担的，实行区一级执法，区级城市管理部门向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构开展执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主。
（三）明晰职责范围是推进城管综合执法的着力重点
《指导意见》明确，“重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推进综合执法”。通过改革实践，感到推进城管综合执法必须充分考虑实际承接能力，科学合理地划定综合执法职责范围，可考虑参照以下标准衡量：（1）是否属于专业执法，专业技术性强的执法事项不适合划转；（2）是否属于附加职责，即部门除基本职责之外的其他职责，基本职责不适合划转；（3）是否属于专属执法权，如公安机P对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等不适合划转。
（四）完善协作机制是推进城管综合执法的必要保证
城管执法机关承接了住建、环保、工商、税务、食品药品监督等多个部门的执法职能和权限，与部门间的协作运行效率将直接影响城管综合执法质效。因此，在明确综合执法机构性质和职责的基础上，还要健全完善全面规范的公务协作制度，通过建立运行规划合议、信息共享、联合执法、行政协调等制度，加强部门间协调配合，整合行政资源，合力推进城管综合执法。
（五）加强队伍建设是推进城管综合执法的根本保障
